解读:中国可采用“债务转换”助力发展中国家应对气候变化

解读:中国可采用“债务转换”助力发展中国家应对气候变化

本周,两支来自中美的独立研究团队呼吁中国实施“债务交换”,以促成发展中国家加强自然保护和气候适应与减排。

研究人员得出结论,通过此类债务交换,中国不仅能缓解目前在发展中国家间快速蔓延的债务困境,同时也能为深受气候变化和环境退化所困的脆弱国家提供可贵的资金支持。

三赢方案

第一项研究是一则题为《“债务自然转换”会是“一带一路”债务可持续性和生物多样性金融的“三赢”方案吗?》的政策简报。该研究由中央财经大学绿色金融国际研究院的“绿色‘一带一路’倡议中心”(IIGF Green BRI Center)发布。

该简报指出,作为债权国,若中国能够与“一带一路”上的债务国开展“债务自然转换”(debt-to-nature swap),或许能带来“三赢”局面。“一带一路”是由中国在2013年提出的一项倡议,旨在在发展中国家投资基建项目,现已逐步覆盖共140个国家

研究人员发现,债务自然转换是一项可以一举解决三大严峻挑战的“重要工具”:一是稳固当前债务危机中的债务可持续性,二是支持后疫情时代的绿色复苏,三是促进长远可持续发展。

债务自然转换并非一项新举创。这一概念最初于1984年由世界野生动物基金会(WWF)时任副主席提出。其首次落地则是在1987年,基于玻利维亚政府和保护国际基金会(CI)之间达成的一项协议展开(后者是一家美国的非政府组织)。

协议约定,保护国际基金会以10万美元的折扣价购买该国65万美元的外债;作为交换,玻利维亚政府要在三个保护区开辟共150万公顷“缓冲区”。

截至目前,已有30多个国家实施过债务自然转换,主要集中在拉丁美洲和加勒比海国家。联合国开发计划署(UNDP)数据显示,共计26亿美元的债务以此方式重组,向债务国的保护项目注入了12亿美元资金。

“基建支出增长,叠加‘新冠’疫情,给债务自然转换提供了‘新机会’,在‘一带一路’国家尤甚”,该政策简报如是说。

An Illustration of debt-for-nature swaps-chinese
“债务自然转换”的示意图。通过债务重组,债权国可以将债务折价出售给独立的环境信托基金,以此获得一些回报,而该信托基金则将为当地的保护项目提供资金,债务国政府也将根据重组后的条款向环境信托基金支付利息。国际非政府组织和其他共同出资人还可为环境信托基金注入额外资金。主权双边债权国、世界银行和货币基金组织(IMF)等多边开发银行以及私人债权人均实施过此类债务转换。来源:IIGF绿色“一带一路”中心(2021)。

绿色“一带一路”倡议中心主任王珂礼(Christoph Nedopil Wang)博士是该研究的共同作者,他告诉《碳简报》:

“债务自然转换为解决债务问题提供了一个完全不同的思路。不同于债务免除,它可以保障债权国收回一部分资金,也可避免道德风险。它也不同于‘债转股’(debt-for-equity)或‘债务资源交换’(debt-for-resources swap):这两者会导致资产扣押,从而限制债务国未来的发展;而债务自然转换能保证将原本应用于偿还债务的资金投入到保护当地环境的项目里。不过,一项由来已久的挑战是,如何判断哪些国家适用于债务自然转换。”

勾勒潜力

第二项研究发表于《科学》杂志,题为《中国能帮助解决债务和环境危机》,作者来自波士顿大学全球发展政策中心。该研究正好响应了王珂礼博士提出的上述问题。

全球发展研究中心的研究人员设计了一项分析模型来探析债务国“与中国实行债务交换的前景”。该模型首次在“信贷价值”和“实施与管理成本”两项常规标准之外,纳入了债务国的气候变化风险和/或生物多样性威胁。

该研究识别出若干最有可能与中国成功开展此类债务转换的国家,包括老挝、乌干达、厄瓜多尔(详见下图)。

china-debt-swap-potential-map
该图展示了在中国 “债务压力”最大的国家中,“最有前景”开展“债务自然转换”和“债务气候转换”的国家。根据各国面对的气候变化和/或生物多样性威胁以及实施债务转换的机会,将各国开展“债务自然转换”和“债务气候转换”的相对潜力标记为0至3,并配以颜色(如左侧矩阵所示)。货币值所示为2020年各国对中国的最大债务额和到期还款额。上图不包含对中国债务压力较小的国家(浅灰色)。来源:Simons等人(2021)。

该研究第一作者、全球发展研究中心博士后研究员布莱克·亚历山大·西蒙斯(Blake Alexander Simmons)认为,“成功机会”是这项研究的主要贡献。

具体而言,该研究计算了可再生能源投资支出(与《巴黎协定》下既存的“国家自主贡献(NDCs)”相关)占各国“国民生产总值”(GDP)的比重,以此来衡量“政治意愿”。政治意愿越高(高于5.5%),则认为开展“债务气候转换”(debt-for-climate swap)的“成功机会”就越高。

研究发现,塞内加尔、苏丹和津巴布韦开展债务气候转换潜力最强。这几个国家碳排放量较高,极易受气候变化的影响,“政治意愿”也很强(可再生能源投资占GDP的15%到39%)。

“自然资本”是“债务自然转换”的关键。研究人员认为,“成功机会”体现为开展自然保护项目(特别是防止森林退化项目)可带来的潜在影响。一个国家未受保护的自然栖息地越多,则认为开展债务自然转换的潜力就越高。

研究认为,安哥拉、柬埔寨、缅甸和所罗门群岛(在上图中以紫色标明)是“最有前景”开展债务自然转换的国家。特别是安哥拉:该国债务问题严重(共计296亿美元,相当于该国GDP的31%),保护原生态栖息地(目前近91%未破坏地区亟需保护)和减少森林损失(该国自2000年以来失去了5.2%的森林)的潜力巨大。

此外,研究人员还建议在斐济和多哥等小国开展试点项目。综合考虑,这两个国家的碳足迹较小,保存了大量濒危物种,加之两国对自然栖息地的保护微乎其微,开展此类债务转换的风险极低。

渐成共识

上述两项研究为当下处于激辩之中的讨论提供了新的谈资:在后疫情时代“绿色复苏”的大潮下,如何寻找到能够一举解决债务、气候变化和生物多样性这三大危机的新型解决方案?

2020年9月,国际环境与发展研究所(IIED)首先提议用债务交换来解决后疫情时代的债务、气候和自然丧失问题。

随后,2020年11月,德国伯尔基金会Heinrich Böll Foundation)联手伦敦大学亚非学院可持续金融中心全球发展研究中心发布了一项政策提议,进一步扩大呼声,敦促全球公私领域、多边机构等债权方将“债务气候转换”或“债务可持续性转换”(debt-for-sustainability)纳为“债务减免改革框架”的三大支柱之一。

美国智库世界资源研究所(WRI)也发起了一项类似提议,倡议纳入“健康”维度,开展“气候-健康-债务转换”。

所有这些不同版本的“债务交换”本质上都有一个共同点:它们为债务国提供了“绿色发展”的机会,而不是使其困于债务,陷入无力还债、也无力保护自然或开展气候适应和减排工作的恶性循环当中。例如,2020年,随着斐济GDP下滑4.9%,该国政府对气候项目的资金投入减少了32%

卡洛斯·拉雷亚(Carlos Larrea)是厄瓜多尔西蒙·玻利瓦尔·安第斯大学(Universidad Andina Simón Bolívar)社会研究专业的教授。他并未参与上述研究,但认为厄瓜多尔应尽快展开债务气候转换和债务自然转换的相关谈判。

“我们的处境相当危险,这不仅仅限于经济危机”,他告诉《碳简报》。“我们谈论的是拯救亚马逊热带雨林。如果不抓紧行动,它将在50年内消失。我们需要立即展开谈判。”

本月初,全球23位前任中央银行行长和财政大臣联合发布声明,鼎力支持上述联合政策提议提出的“债务减免改革框架”。他们表示:

“许多发展中国家正被迫拿出30%到70%的政府收入用于偿还国际债务国的贷款,而无暇顾及更远大的目标……现在不是让民族国家被迫以本国人民和未来为代价,来偿还大多是不可控因素所造成的高额债务的时刻。这只会让我们在气候变化和可持续发展上付出的共同努力陷入停顿。”

乌尔里希·沃尔兹(Ulrich Volz)博士是伦敦大学亚非学院可持续金融中心的创始人,也是前述联合政策提议的第一作者。在与《碳简报》的邮件沟通中,他强调了在后疫情时代的“绿色复苏”中采用债务自然转换的紧迫性:

“‘新冠’疫情残酷地表明,我们需要加强经济和社会韧性,也由此强化了应对环境和气候挑战的‘燃眉之急’。”

全球发展研究中心的西蒙斯博士将债务交换视为实现可持续发展的一项“创意之举”。他表示,从栖息地保护到低碳基建,所有“基于自然的解决方案”(Nature-based Solution)都可适用于此类债务交换。

说易行难

绿色一带一路倡议中心的研究表明,开展债务交换并非易事。例如,在真正启动债务交换之前,多个利益相关方之间的协商进程可能要持续2到4年。这导致了高昂的交易成本;若遇到领导层换届,还可能前功尽弃。

另一个挑战在于,与许多其他金融工具相比,债务交换要求两国能践行长期的金融承诺。

“此类协议无法偿还短期债务。”全球发展研究中心研究院的瑞贝卡·雷(Rebecca Ray)博士对《碳简报》说。她是上述第二项研究的共同作者。她补充说:

“不过,较长的项目周期并不一定是件坏事。因为,确保这些项目最终不会对环境造成额外的伤害、符合债务国政府视为重中之重的环境优先性,是非常重要的。”

雷博士认为,当债权国或任何债权方意识到“钱可能收不回来了”的时候,债务交换可能变得“尤其有吸引力”。在她看来:

“一旦你[债权方]意识到‘A计划’没有用,那么相对于无限期延长贷款、盼望某天[欠债方]会还款,作为‘B计划’的债务交换就变得有吸引力了。它提供了一个把还债义务转变成在债权国和债务国之间开展新型合作的机会,可为双方锁定一个更绿色、更可持续、更稳定的发展路径。”

王珂礼博士认为,挑战在于“落地”。他还表示:“要想成功,设计并实施兼顾平衡、透明和效率的方案至关重要。”

沃尔兹博士提醒,应对“漂绿”风险保持警惕,特别是在缺乏明确监督监管的情况下。

“比贴标签更重要的是,采取的实际行动是富有意义的,否则就会变成‘漂绿’行为。”他告诉《碳简报》。

世界自然研究所可持续金融中心高级研究员刘爽是前述“气候-健康-债务转换”提议的共同作者。鉴于过去已有不少债务自然转换的成功案例,她对在今年下半年启动第一波谈判抱有希望。她表示:

“来自债权国和债务国的双边政治意愿是异常关键的。毕竟,此前没有哪个达到当前规模的债务危机曾经采用债务自然转换。”

刘爽还表示,为了进一步促成对话,还需协调整合散落在不同政府部门之间的谈话。换言之,应当让制定债务政策和负责债务谈判的财务大臣与负责开展生物多样性和气候变化谈判的环境官员坐到同一张谈判桌上。

中国的关键作用全世界的目光都聚集在中国:它已成为全球双边债务领域最大的债权国,同时也在加大努力兑现气候变化和自然保护上的承诺。发展中国家中的双边债务规模,进一步凸显了中国作为国际债权大国的地位。根据绿色一带一路绿色倡议中心此前发布的一项研究,在其选定的52个“一带一路”国家里,中国是最大的双边债权国,其债务体量比其他所有双边债权国的总额还要大。2019年,负债最多的十个“一带一路”国家的贷款总额达到了642亿美元,这仅相当于中国国内信贷市场体量的0.2%。

debt-outstanding-chart
2014年至2019年间,52个选定的“一带一路”国家的官方外债总额(按债权国计)。来源:IIGF绿色“一带一路”中心,基于世界银行国际债务数据。

2020年11月,中国加入“二十国集团(G20)”债务偿还暂停协议(DSSI),首次尝试参与多边债务减免。目前,中国已成为DSSI最大的贡献国。

“作为负责任的债权国,[中国]最好能够在有需求的地方,有建设性地在参与债务重组。这将带来更好的结果;否则,等到为时已晚,无异于竹篮打水”,沃尔兹博士告诉《碳简报》。

王珂礼博士认为,参与债务自然转换可以向世人展示中国保护自然的决心,给中国带来“轻而易举的声誉回报”。“无论这些债务对小型经济体来说是多么的庞大,对中国等大债权国而言,就显得微乎其微了,因而也更容易应对”,他补充道。

不过,刘爽提醒,如果围绕债务交换展开的讨论只是片面地集中在中国身上,则可能错失重点:“当我们综合考虑公私领域和多边银行发放给发展中国家的所有信贷时,中国可远非最大的债权国。”她补充道:

“寄希望于中国采取单边行动来解决所有问题,既不现实,也不符合中国在全球信贷中所持有的比重。我们需要的是集体行动。”

不过,她仍期待中国能起到“带头作用”,促成“积极竞争”。

“如果‘G20’里的其他债权国也能参与进来,紧随中国其后,展现出其国际领导力,那将是‘最好的局面’了”,全球发展研究中心的雷博士说。

Simmons, B. et al (2021) China can help solve the debt and environmental crises, Science, doi.org/10.1126/science.abf4049

Yue, M. et al (2021): Debt-for-nature swaps: A triple-win solution for debt sustainability and biodiversity finance in the Belt and Road Initiative (BRI)?, Green BRI Center, International Institute of Green Finance (IIGF), Beijing.

Volz, U. et al (2020). Debt relief for a green and inclusive recovery: A proposal, Heinrich-Böll-Stiftung, SOAS, University of London and Boston University.

Sharelines from this story

  • 解读:中国可采用“债务转换”助力发展中国家应对气候变化

  • “新冠”疫情令不少国家债台高筑,呼吁中国用“债务交换”帮助发展中国家实现“绿色复苏”的声音日渐加强。

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *